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超越降电价 电力市场化仍是方向

时间:2020-02-06 10:51      来源:未知   浏览量:

超越降电价 电力市场化仍是方向


近几年的供给侧结构性改革中,难有第二个像电力一样的行业承担了明确、持续、高频的降价任务。在经济下行压力之下,众多企业用户对电改的期待自然而然地聚焦到降电价(指工商业电价)上,不可避免地,围绕降电价的争议也日益激烈。正确地理解降电价,对于电力行业和整个国民经济的高质量发展都具有重要意义。

(来源:澎湃新闻 作者:冯永晟)

5年来各方如何为降电价作贡献

新年伊始,国内电改圈对发电、电网和政府对降电价的贡献展开了争论。一份利用官方电价监管报告整理的数据分析发现:在近5年的降电价工作中,政府部门发挥了主导作用,发电企业充当了主力军,而电网企业则贡献有限。数据本身肯定能反映出问题,当然也有很多细节未被发掘,但无论如何,理解各相关主体在降电价中的贡献方式都十分必要。

第一,发电企业。发电企业承担最直接的降电价贡献可谓当仁不让,一方面,发电成本是电价的大头,另一方面供求持续宽松,而且发电企业确实有提供降价的空间。

发电企业对降电价的直接贡献方式主要有四:

(1)参与市场化交易,无论在哪个地方的试点中,(相对)高成本的火电都是参与市场的发电侧主力;

(2)降低火电上网标杆电价,这既针对未参与市场的电厂,也为市场化电量交易提供一个参照系(因为电量交易采用降幅报价);

(3)加大大范围的资源消纳,推进跨省跨区交易使得低成本电源能够获得更多市场,当然其中既有市场化交易,也有国家计划和政府间协议;

(4)能源转型和技术进步的推动,特别是可再生能源发电成本下降明显,低成本可再生能源发电消纳更多。当然,还有一些间接的贡献方式,比如通过一体化重组或市场协调来解决煤-电矛盾。

第二,电网企业。电网企业也有提供降价的空间,其贡献主要来自两个方面。

首先是输配电价,第一轮输配电价监管主要解决了输配电价的有无,尽管定价过程核减了许多主业无关成本,但从成本监审到价格核准仍存在许多问题,使得输配电价降幅不及预期,落地执行面临困难,以至于有地方强行要求降输配电价。现有输配电价更像是一个将电网企业利益兜住的保险费,整体而言并未对降电价产生太大贡献,第二轮输配电价监管将在一定程度上解决一些问题。

其次是改革由电网执行的一些政府定价政策,比如2016年改革二部制电价的执行方式;2017年取消铁路供电工程还贷电价,2018年取消临时接电费、变电站间隔占用费、电力负荷管理终端设备费等收费项目。尽管电网企业只是定价政策的执行者,但由于是这些定价政策直接受益者,所以看作是其贡献也完全可以。

第三,政府部门。政府的贡献主要来自三个方面。

首先,取消或降低多种政府性基金和附加,比如2017年取消城市公用事业附加,减征国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金。

其次,降低电力增值税生产率,2018年5月在增值税改革全面推开两年后,电力行业迎来姗姗来迟的增值税减税,适用税率为16%,2019年4月后降为13%。

最后,当然也是最强力的,政府直接设定降价目标:2018年明确要求降10%,2019年再次要求降10%,2020年放开全面规上企业进入市场后,相应将煤电上网标杆电价改为基准加浮动电价,并要求电价只降不涨。

从上面可以看出,各方降电价的措施很多,而政府确实是降电价的主导者,无论是发电侧的市场化交易、上网电价调整,还是电网侧的输配电价和其他电价改革,都是政府决策、企业执行。但更重要的问题在于:

第一,降电价的各类政策本身是否科学合理;

第二,降电价与市场化改革之间是什么关系;

第三,降电价对实体经济的真实贡献如何。

如何理解5年来的降电价

从“让利”主体视角很容易把握降电价的“成绩”,但也容易让各方陷入“功劳”争夺上,但实际上,功劳还算不上,充其量算是苦劳。降电价的目的是支持实体经济,因此我们更关心降电价政策本身的科学性,以及降下来的电价对实体经济的真实效果。这恰是高质量发展给降电价的最基本要求。如何才能准确地理解这些问题呢?

第一,降电价绝不能止于“降”。

降电价政策成为供给侧结构性改革的重要内容之一,既有国内经济发展形势的内因,也有国外复杂环境的外因,从而兼具必要性和紧迫性。当然,中国的工商业电价本身确实也高,但问题是怎么理解这个高。国内学者做过不少中外电价比较,有说高,有说低,不一而足。如果仅为论证中国电价该升还是该降,那么这些比较很容易形成误导,因为方法不同、对象不同、基准不同,结论的参考价值便不具有绝对意义。实际上,最重要的电价比较基准应该是,跟自身制度条件相适应的合理水平。因此,降电价必须要有目标导向,不能“跟着感觉走”。而且,这个目标导向与市场化改革应保持一致。更不容忽视但容易被忽视的是,中国电价问题本质上是结构问题,且关乎国民经济结构和经济发展动能,现有电价结构已经抑制了国内需求释放和消费升级(这留待后话)。不以优化电价结构为导向的价格水平调整,无异于头痛医头、脚痛医脚。

第二,行政式降电价与市场化降电价之间存在政策竞争关系。

行政式降电价力度强、见效快,但在电力市场化改革背景下,在还原电力商品属性的方向下,这多少有些尴尬。更让人无奈的是,在降电价上,无形之手确确实实跑不赢有形之手。一方面,对用户而言,在降价预期形成后,能迅速享受到降价实惠才是关键,任何基于整体和长远利益的说辞都苍白无力;另一方面,市场建设一直缺乏清晰蓝图,根本不具备跑赢有形之手的实力。但不管怎么说,行政降电价毕竟是政府之手在直接干预电价,即便初衷再好,再为形势所迫,也只能作为权宜之计。昨日有形之手干预之后果,恰为今日问题之症结。况且行政降电价虽然更容易被用户感受,但也容易制造新的问题。中国需要电力行业通过降低电价来稳定和支撑国民经济,但更需要一个与市场化程度和对外开放程度越来越高的国民经济体系相适应的真正电力市场!所幸的是,行政降电价的政策空间已逐渐见底(但不代表其不会再加干预)。尽管强力的行政降电价给市场化改革已经制造一些障碍,但市场重装上路总好过半途而废。

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